“Falta de planificación estratégica, ineficiencia en la asignación de recursos, un esquema tarifario obsoleto, insuficiente cobertura en sectores vulnerables y la vigencia de un régimen legal desactualizado porque fue pensado como transitorio para los primeros años de la re-estatización”. Así define el expresidente de Aguas Santafesinas (Assa) Juan Venesia la gestión del agua y el saneamiento en Santa Fe. ¿Qué hacer para mejorarla? “Hay que armar con urgencia un marco normativo integral y consolidar un modelo de gobernanza basado en la eficiencia y la sostenibilidad”, sostiene en el libro que acaba de publicar sobre "Gobernanza del Agua y Saneamiento en Santa Fe" con propuestas y lineamientos para la gestión del esencial servicio público.
El libro se basa en su trabajo final para la Maestría en Políticas Públicas de la facultad de Derecho de la Universidad Austral, que Venesia tituló “La Política Pública de los Servicios de Agua y Saneamiento, el caso de Santa Fe”. La charla con Rosario3.
—Su paso por la conducción de Aguas durante la gobernación de Jorge Obeid aparece como la explicación más obvia sobre la elección del tema de la tesis y del libro. ¿Pero qué otro factor llamó la atención para abocarse al tema?
—Los desafíos derivados de la fragmentación institucional y la carencia de pautas de gestión, como de un marco regulatorio adecuado, que han generado notorias asimetrías en la cobertura de agua potable y saneamiento. Por eso, a partir de una revisión exhaustiva de la estructura normativa a nivel provincial del sector, lo que se buscó es plantear propuestas de políticas públicas que permitan una gestión más eficiente, equitativa y sostenible.
—¿Por qué dice fragmentación institucional?
—La evolución del sector a lo largo de las últimas décadas ha estado marcada por un proceso de descentralización, desregulación y posterior reestatización, lo que ha generado una fragmentación institucional que ha dificultado la articulación de políticas de largo plazo. La fragmentación del sistema de gobernanza se ha manifestado en la coexistencia de distintos actores con competencias superpuestas, lo que ha derivado en una falta de coordinación interinstitucional.
—Claro, Assa es responsable de los servicios de agua potable y desagües cloacales en 15 localidades, entre las que se encuentran los principales centros urbanos como Rosario, Santa Fe capital, Rafaela y Villa Gobernador Gálvez. En total, atiende aproximadamente al 60% de la población provincial. Además, opera de manera provisoria varios acueductos estratégicos, como el Acueducto Centro-Oeste y el Acueducto Desvío Arijón, que suministran agua en bloque a otras localidades.
—Pero el 40% de la población provincial es atendida por una red de 387 pequeños operadores, que incluyen 31 operadores municipales (gestionan los servicios en localidades con mayor capacidad organizativa, aunque enfrentan limitaciones técnicas y financieras), 127 cooperativas (representan un modelo de gestión comunitaria, pero a menudo carecen de recursos para inversiones de gran escala) y 229 comunas.
—¿Y qué efecto tuvo esta fragmentación?
—La ausencia de un modelo de gestión unificado ha resultado en la dispersión de responsabilidades entre municipios, cooperativas, ente regulador y operador provincial, generando desigualdades en la prestación del servicio. La planificación prevé la entrega de agua potabilizada a los prestadores locales –cooperativas, municipios y comunas– sin una definición clara respecto de la administración operativa y la distribución de costos. Esta falta de previsión ha generado obstáculos en la conectividad de algunas localidades al sistema de acueductos, retrasando o incluso impidiendo su incorporación efectiva. En algunos casos, ciertas jurisdicciones no han realizado la conexión, mientras que otras han enfrentado dificultades en el pago del servicio, comprometiendo la sostenibilidad financiera del modelo.
—También hacia adentro de las propias zonas servidas por Aguas hay desigualdades, con barrios teniendo peor servicio que otros.
—La brecha en la cobertura del servicio es otra de las problemáticas más significativas identificadas en el estudio. A pesar de los avances en la provisión de agua potable en zonas urbanas, persisten grandes desigualdades en las áreas rurales y periurbanas, donde los niveles de acceso son sensiblemente inferiores. Además, la falta de micromedición en muchos sectores ha resultado en un elevado nivel de pérdidas de agua no contabilizada, lo que impacta negativamente en la eficiencia del sistema. Y toda esta situación ha sido agravada por la influencia de factores políticos que han condicionado la continuidad de las políticas públicas en la materia, obstaculizando la implementación de estrategias a mediano y largo plazo.
—¿Qué factores políticos?
—Desde el punto de vista del diseño de políticas públicas, se ha observado una falta de continuidad en la planificación sectorial, lo que ha llevado a la implementación de medidas fragmentadas y de corto plazo. La ausencia de un enfoque integral y sostenible ha generado dificultades en la expansión del servicio, con proyectos que dependen de los ciclos políticos en lugar de responder a un diagnóstico técnico y financiero sólido. La dependencia de financiamiento estatal sin una estrategia clara de inversión ha resultado en la postergación de obras prioritarias y en la ausencia de mecanismos efectivos de evaluación y seguimiento de las inversiones realizadas.
—Ahora, si hablamos de deficiencias institucionales, son recurrentes las críticas contra el ente de control (Enress) por su déficit de gestión.
—Desde el punto de vista regulatorio, el Enress presenta serias limitaciones en su autonomía y capacidad operativa. Su estructura actual no garantiza la independencia necesaria para una fiscalización efectiva del servicio. Dicha falta de independencia no solo afecta la calidad de la regulación tarifaria, sino que también compromete la equidad en la distribución del servicio y en la planificación de inversiones. Además, la capacidad de supervisión del Ente se ve restringida por la ausencia de un sistema moderno de monitoreo, lo que dificulta la identificación temprana de deficiencias operativas y la aplicación de sanciones efectivas a los operadores que no cumplen con los estándares de calidad.
—Esto es: falta de un marco normativo actualizado que establezca mecanismos de gestión y de control adecuados, y promueva la transparencia de la misma. Todo lo contrario a lo que pasa ahora con el Enress.
—La legislación vigente no contempla adecuadamente las necesidades actuales del sector ni los desafíos que plantea el cambio climático, el crecimiento poblacional y la expansión urbana. Es imperativo que el marco regulatorio se actualice para incorporar criterios de eficiencia operativa, calidad del servicio y sostenibilidad financiera. En comparación con marcos regulatorios de otros países, que han implementado modelos de gestión basados en la digitalización y la supervisión en tiempo real, el sistema regulador santafesino aún opera bajo un esquema tradicional, con herramientas limitadas para garantizar un control efectivo del servicio.
—Entonces, no solo es una cuestión reglamentaria sino de estructura y financiamiento para poder controlar bien...
—La modernización del marco regulatorio no solo debería contemplar la independencia del Enress, sino también la introducción de instrumentos normativos que permitan optimizar la fiscalización de los prestadores y mejorar la transparencia en la toma de decisiones. Por ejemplo, la incorporación de tecnologías de monitoreo en línea, auditorías periódicas y mecanismos de participación ciudadana contribuiría a fortalecer la gobernanza del sistema. Asimismo, la implementación de esquemas de incentivos para mejorar la eficiencia en la gestión de los operadores permitiría reducir costos operativos y mejorar la calidad del servicio sin comprometer la accesibilidad del mismo.
—Ahora, al hablar de sostenibilidad, no se puede dejar de lado el rojo financiero permanente de Aguas. El Tesoro provincial llegó a financiar el 80% de los costos de la operatoria; toda una injusticia porque quienes viven en zona no atendidas por la empresa terminan subsidiando, con sus impuestos, a quienes viven en zonas servidas por la empresa pública.
—Tomando como ejemplo su balance de 2023, el cobro a los usuarios solo cubría el 32% de sus costos operativos (sin tener en cuenta inversiones). Asimismo, sólo el 36,2% de los usuarios cuentan con sistemas de medición, lo que dificulta implementar una estructura tarifaria basada en el consumo real. En términos de sostenibilidad financiera, el esquema tarifario actual se ha mostrado insuficiente para garantizar el mantenimiento y expansión del servicio. La combinación de tarifas desactualizadas, subsidios cruzados y una estructura de costos ineficiente ha generado un déficit estructural que limita la capacidad de inversión en infraestructura. La baja recuperación de costos ha obligado a una creciente dependencia de financiamiento estatal, lo que ha restringido la autonomía del sistema y ha dificultado la planificación a largo plazo.
—Y sin fondeo, las inversiones llegan en frasco chico.
—La falta de previsibilidad en la asignación de recursos ha llevado a que muchas inversiones en infraestructura queden postergadas o sean insuficientes para cubrir la creciente demanda.
—¿Alguna salida que no sea subir las tarifas?
—Primero hay que empezar reconociendo que la ausencia de ajustes periódicos ha generado distorsiones en la sostenibilidad del sistema, con una progresiva pérdida de capacidad financiera para atender mejoras en la infraestructura y expansión del servicio. Y es que uno de los principales problemas radica en la inexistencia de un esquema de actualización tarifaria que refleje adecuadamente los costos operativos y de mantenimiento del servicio. Pero además, ya que se busca alguna salida que no sea solo actualizar la tarifa, es cierto que la atomización de los prestadores, por fuera del área prestacional de ASSA, y la falta de una estrategia de financiamiento coordinada, han limitado la capacidad de optimización de recursos, afectando la calidad del servicio y la equidad en la distribución del mismo.
—Más allá de las cuestiones históricas por resolver, como la falta de un encuadre normativo actualizado, ¿que nuevos desafíos enfrente la gestión del servicio de agua y saneamiento?
—Hasta ahora, las políticas públicas en materia de agua y saneamiento no han incorporado plenamente enfoques de gestión de riesgos ni estrategias de adaptación al cambio climático, lo que pone en riesgo la sostenibilidad del sistema ante eventos extremos. La falta de integración con otros sectores, como el desarrollo urbano y la planificación territorial, ha llevado a que la expansión de los servicios de agua y saneamiento no esté alineado con las necesidades de crecimiento de las ciudades y comunidades rurales.