La autonomía municipal será realidad. La posibilidad de fortalecer la institucionalidad y los mecanismos de cooperación entre ciudades en áreas metropolitanas también. Todas las localidades pasarán a ser municipios y las de más de diez mil habitantes podrán dictar sus cartas orgánicas a través de convenciones locales que se integrarán con representantes electos en comicios convocados para tal fin. Se fija un tope de una sola reelección consecutiva para intendente y concejales. Toda transferencia de competencias a los municipios autónomos debe estar acompañada por la correspondiente asignación de recursos por parte de la Provincia. No se establece un piso de coparticipación como reclamaba el PJ, pero sí que esa es una de las fuentes de financiamiento de los estados locales y que se debe dictar una ley que determine los criterios de distribución. Los municipios de más de 200 mil habitantes –Rosario y Santa Fe– podrán tomar créditos, siempre que no supere un límite de la doceava parte de su presupuesto, sin necesidad de autorización provincial.
Todas estas cuestiones están incluidas en los cinco dictámenes que acordó Unidos, después de una larga jornada de tensas negociaciones internas y de rispideces con parte de la oposición, en la comisión de Régimen Municipal de la Convención Constituyente, y se convertirán en letra de la nueva Carta Magna santafesina, que hará historia al incluir la autonomía municipal. Queda elaborar un sexto dictamen, que vería la luz este jueves, con las disposiciones transitorias para unifcar mandatos de todos los intendentes con el del gobernador.
A continuación, lo esencial para entender qué cambia y qué queda a reglamentar por ley.
1- Todo pasa a ser “municipio”
El cambio de base es conceptual y jurídico y arranca con la nueva redacción del artículo 106 de la Constitución santafesina: “Todo núcleo de población organizado como comunidad con vida propia se constituye como municipio y se gobierna por sí mismo con arreglo a las disposiciones de esta Constitución, del ordenamiento jurídico y su Carta Orgánica de corresponder”. A la vez, la Provincia “reconoce a los municipios como base de su organización territorial y democrática” y garantiza su autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera.
Traducción práctica: desaparece del texto constitucional la categoría “comuna”; todo el mapa santafesino se ordena con municipios, con autonomía garantizada y reglas comunes de organización.
2- Carta Orgánica
Las ciudades con más de 10.000 habitantes podrán dictar carta orgánica, una especie de miniconstitución municipal y el dictamen enfatiza el procedimiento institucional: “Es sancionada por una Convención Municipal, convocada al efecto en virtud de ordenanza sancionada por el Concejo Municipal”. Es decir, se descarta por completo que la escriban los actuales concejos municipales como habilitaba la ley de necesidad de la reforma constitucional.
Esa carta orgánica podrá crear o no la figura de viceintendente y establecer un sistema de representación diferente al actual, por ejemplo con un porcentaje de las bancas del Concejo Municipal elegidas por distritos.
Deberá generar también “mecanismos de democracia directa y participación ciudadana” como audiencias públicas, consultas populares y eventualmente revocatoria de mandatos. Y contemplar la “integración de regiones, áreas metropolitanas, asociación intermunicipal y supramunicipal y articulación de competencias con la Provincia”.
Para las ciudades sin carta orgánica, el dictamen asegura un piso: “Gobierno local elegido directamente por el pueblo” en el que se garantice la función ejecutiva y la función legislativa.
Para los municipios con y sin carta orgánica la Constitución establecerá una limitación: “Las elecciones de autoridades municipales y todo aquello vinculado al sistema electoral se regirán por la ley que dicte la Legislatura provincial”. Es decir que no podrán establecer fechas propias de comicios ni un sistema de votación diferente.
Mandatos y reelecciones
El dictamen introduce una regla simple y pareja, similar a la que se fija para el gobernador y los legisladores: “Los titulares de los órganos con función ejecutiva y los integrantes de los órganos con función legislativa de todos los municipios duran en sus funciones el término de cuatro años y son reelegibles una sola vez de manera consecutiva. Si han sido reelectos no pueden ser elegidos nuevamente sino con el intervalo de un período”.
Además, fija un mecanismo de renovación escalonada allí donde la dimensión lo justifica: “En los municipios con más de veinte mil habitantes la renovación de los concejos municipales se realizará por mitades, cada dos años”.
Competencias, coordinación y asistencia
Bajo el paraguas de la autonomía, el dictamen reconoce que “los municipios tienen los deberes, atribuciones y competencias expresas e implícitas que se derivan de esta Constitución y de la naturaleza de sus funciones para la gestión de los intereses locales, con base en la garantía de la autonomía y la solidaridad horizontal y vertical”. Y ordena que “las transferencias de competencias, servicios o funciones por parte de la Provincia se realicen en forma concertada con la correspondiente asignación de recursos”. A su vez, el Estado provincial “brindará asistencia técnica” para mejorar capacidades locales.
Endeudamiento y coparticipación
En materia de finanzas locales, el dictamen enumera con precisión las fuentes de ingresos: “Recursos propios con base en los principios de legalidad tributaria, igualdad y no confiscatoriedad, con criterios de equidad, proporcionalidad, progresividad y sostenibilidad; la renta de los bienes; el producido de la actividad económica y de los servicios públicos; la coparticipación de tributos provinciales y nacionales y transferencias; donaciones, legados, subsidios y otros ingresos no tributarios; y empréstitos y operaciones de crédito…”.
Sobre deuda, fija un tope anual: “Los servicios de la totalidad de la deuda a cancelarse en cada ejercicio no podrán comprometer más de la cuarta parte de los recursos del mismo”. Y agrega una válvula de tutela según escala: en municipios de más de 200.000 habitantes, solo si el servicio de deuda supera “la doceava parte” de los recursos anuales, se requiere autorización provincial; en el resto, toda operación exige ordenanza y aval provincial.
Sobre coparticipación, la Constitución definirá por arriba y deja la cuestión de fondo en manos de la Legislatura. “La Provincia participará a la totalidad de los municipios un porcentaje de los recursos provenientes de la coparticipación federal y de los impuestos provinciales con remisión simultánea e inmediata de los fondos”, sostiene. Pero remite que una ley de coparticipación, sancionada por mayoría absoluta en ambas Cámaras, deberá distribuir con “criterios objetivos” y principios de “proporcionalidad, eficiencia fiscal y redistribución solidaria”, priorizando “un grado equivalente de desarrollo”, la constitución de áreas metropolitanas, la calidad de vida y la igualdad de oportunidades. Es decir, no fija un piso porcentual en la Constitución para las ciudades como reclamaba el peronismo: ese punto, absolutamente clave, deberá definirlo la ley.
Ordenamiento territorial
El dictamen incorpora un artículo específico que coordina escalas (provincial, municipal, intermunicipal y regional) y ordena una política integral de planificación y ordenamiento del territorio “urbano, periurbano y rural”. Señala que la normativa deberá basarse en “sostenibilidad ambiental, social y económica” y “perspectiva climática”, con finalidades concretas: “Equidad territorial”, equilibrio urbano-rural, “desarrollo urbano sostenible, compacto y eficiente”, regulación del suelo con su función social y ambiental, preservación del ambiente y del patrimonio, e impulso de la participación ciudadana.
Aquí hay sintonía con lineamientos promovidos por colegios profesionales como el de Arquitectos y con la agenda de ciudades intermedias y pequeñas como vectores de desarrollo.
Áreas metropolitanas
La cooperación entre ciudades de una misma área metropolitana deja de ser un recurso discrecional para convertirse en mandato constitucional. El dictamen habilita a los municipios a “celebrar convenios entre sí, con entes supramunicipales, con la Provincia, con otras provincias y sus municipios y con el Estado federal” para desarrollo regional, servicios, obras públicas, cooperación técnico-financiera y políticas de interés común. También a “constituir regiones, áreas metropolitanas, regímenes de asociación intermunicipal y supramunicipal y crear organismos y entes” para esos fines. La Provincia “promueve la colaboración intermunicipal y la regionalización local y metropolitana”.
El salto cualitativo está en el estatus jurídico: “Las áreas metropolitanas pueden constituirse como personas de derecho público de carácter no estatal… Su instrumento constitutivo debe contemplar un gobierno democrático, la equidad en el manejo presupuestario, la sostenibilidad de los proyectos y la incorporación de la Provincia cuando exista materia concurrente”. Las relaciones entre municipios y con otros niveles se rigen por “colaboración, participación, auxilio, cooperación y coordinación”. Incluso se abre la puerta a convenios con organismos internacionales de integración y cooperación.
Traducción práctica: se jerarquiza la escala metropolitana con reglas de gobernanza y financiamiento más estables, algo clave para áreas como Gran Rosario y Gran Santa Fe. Aunque no se crea una superestructura que pueda emitir decisiones vinculantes por sobre los municipios.
Derecho a la ciudad
Por primera vez, la Constitución santafesina reconocerá el derecho a la ciudad “sobre la base de su función social y ambiental”, definido como “uso pleno y equitativo” fundado en “participación ciudadana, gestión democrática, justicia espacial, equidad social e intergeneracional y respeto a la diversidad cultural”. Desde ahí, el texto orienta políticas de arraigo e integración urbano–rural, hábitat digno, desarrollo de ciudades pequeñas e intermedias, movilidad segura y sostenible, integración socio-urbana, gestión de riesgos y recuperación del incremento de valor inmobiliario producido por inversión o decisión estatal para financiar infraestructura y servicios.
Es un capítulo más declamativo que operativo: fija un rumbo e instrumentos posibles, y deberá dialogar con las leyes que lo reglamenten.