El 11 de septiembre de 2001 no cambió solamente la política exterior de Estados Unidos. Cambió también, aunque de una manera mucho menos visible, la relación de Washington con América Latina. Los atentados alteraron las prioridades de la principal potencia del hemisferio justo cuando la región comenzaba a atravesar una transformación política y económica que terminaría modificando profundamente el mapa latinoamericano.
Hasta entonces, el escenario parecía bastante diferente. Después de la Guerra Fría, Estados Unidos había encontrado en la democracia, la apertura económica y la integración comercial los pilares de su relación con el resto del continente. La región había dejado atrás buena parte de las dictaduras militares, los gobiernos democráticos se habían consolidado y Washington impulsaba una agenda que combinaba libre comercio, reformas económicas, lucha contra el narcotráfico y fortalecimiento institucional.
El proyecto más ambicioso tenía nombre propio: Área de Libre Comercio de las Américas, el ALCA. La iniciativa había sido lanzada en 1994 y las negociaciones comenzaron formalmente en 1998, con el objetivo de construir un enorme espacio comercial continental desde Alaska hasta Tierra del Fuego. Para Washington, representaba una oportunidad para consolidar su liderazgo económico en el hemisferio. Pero el proyecto ya encontraba resistencias antes de los atentados.
Las crisis financieras de los años noventa habían dejado una profunda desconfianza hacia las recetas del consenso de Washington. En varios países, las reformas de mercado habían producido estabilidad macroeconómica sin resolver problemas persistentes de pobreza, desigualdad y exclusión. Al mismo tiempo, comenzaba a aparecer una generación de dirigentes que quería discutir con Washington desde posiciones propias.
El cambio de prioridades estadounidense llegó de manera abrupta. Apenas seis días antes de los atentados, George W. Bush había recibido a Vicente Fox en Washington para una visita de Estado que mostraba hasta qué punto México ocupaba un lugar central en la política exterior de la nueva administración. Ambos gobiernos habían avanzado sobre migración, comercio, energía, seguridad y cooperación fronteriza. El presidente Bush había definido incluso al país vecino como la relación internacional más importante de Estados Unidos.
Después del 11-S, esa agenda quedó desplazada. Primero la invasión militar en Afganistán y luego en Irak. El terrorismo internacional y la seguridad nacional pasaron a dominar la política exterior estadounidense. América Latina continuó siendo relevante, pero Washington comenzó a observarla cada vez más desde la lógica de sus propias amenazas: terrorismo, narcotráfico, crimen organizado y seguridad fronteriza.
El caso colombiano fue especialmente significativo. El Plan Colombia había comenzado antes del 11-S como una estrategia centrada en el narcotráfico y el fortalecimiento del Estado. Después de los atentados, quedó incorporado con mayor claridad a la nueva arquitectura de seguridad estadounidense. La lucha contra las drogas, las guerrillas y el terrorismo comenzaron a formar parte de una misma agenda estratégica.
Esa transformación coincidió con otro proceso que ya estaba en marcha dentro de América Latina. La región comenzó a cambiar políticamente y a reclamar mayor margen de decisión sobre sus políticas económicas y exteriores. La menor atención de Washington hacia los asuntos latinoamericanos dejó, además, un espacio político que los gobiernos de la región aprovecharon para impulsar sus propias agendas.
La llegada de Luiz Inácio Lula da Silva en Brasil, Néstor Kirchner en Argentina, Hugo Chávez en Venezuela, Evo Morales en Bolivia y Rafael Correa en Ecuador expresó una configuración que fue mucho más profunda que un simple “giro a la izquierda”. Con grandes diferencias entre ellos, estos gobiernos compartían una idea cada vez más fuerte: América Latina podía relacionarse con Estados Unidos sin organizar toda su política alrededor de éste.
El contexto económico también ayudó. Desde 2002, el aumento de los precios de las materias primas y la extraordinaria demanda china mejoraron los términos de intercambio de buena parte de Sudamérica. Crecieron las exportaciones, aumentaron los ingresos fiscales y los gobiernos recuperaron un margen de maniobra que había sido muy limitado durante las crisis de la década anterior.
Al mismo tiempo, el gigante asiático comenzó a modificar silenciosamente el mapa de dependencias externas. En 2000, alrededor del 58 por ciento de las exportaciones de América Latina tenían como destino Estados Unidos, mientras que apenas el uno por ciento se dirigía a China. Durante la década siguiente, el peso de Pekín como destino de las exportaciones regionales creció con rapidez, impulsado por su creciente demanda de materias primas.
Para América Latina, el cambio tenía una importancia geopolítica evidente: aparecían nuevos mercados y nuevos vínculos económicos capaces de reducir el peso de la tradicional centralidad estadounidense.
Ese nuevo escenario hizo posible discutir el ALCA desde una posición mucho más firme. Las negociaciones se trabaron alrededor de cuestiones centrales, entre ellas los subsidios agrícolas estadounidenses y las condiciones de acceso a los mercados. Brasil y otros países sostenían que un acuerdo hemisférico debía contemplar de manera más equilibrada las diferencias entre las economías participantes.
La disputa alcanzó su punto más visible en la Cumbre de las Américas de Mar del Plata, en noviembre de 2005. Allí quedaron enfrentadas dos visiones sobre el futuro económico del continente. Estados Unidos defendía la continuidad del ALCA pero varios gobiernos sudamericanos consideraban que las condiciones todavía no estaban dadas para avanzar. La declaración final terminó reflejando ambas posiciones.
Fuera del recinto oficial, miles de personas participaron de la Cumbre de los Pueblos, una contracumbre que reunió a organizaciones sociales, sindicatos y dirigentes de distintos países para rechazar el ALCA y la política económica de Washington. Allí, en el estadio mundialista de Mar del Plata, Hugo Chávez lanzó una consigna que quedaría asociada para siempre a aquella cumbre: “ALCA, al carajo”. El lema condensaba el clima político de una región que comenzaba a reclamar mayor autonomía.
La escena dejó en claro que los países latinoamericanos no buscaban romper con Estados Unidos, sino ampliar sus opciones estratégicas. Esa distinción resulta fundamental para comprender lo que ocurrió después: la región comenzó a diversificar sus vínculos y a construir espacios de coordinación que ya no dependían exclusivamente de Washington.
En esos años surgieron o cobraron fuerza mecanismos como el ALBA, la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América, UNASUR, la Unión de Naciones Suramericanas, creada en 2008 y dos años después CELAC, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños. Sus resultados fueron desiguales y muchas de esas instituciones terminaron debilitadas por las propias divisiones políticas de la región. Sin embargo, expresaron un cambio geopolítico concreto: la integración comenzó a pensarse también como una herramienta para fortalecer su capacidad de actuar con mayor independencia de Estados Unidos.
Lo cierto es que el país de George W. Bush no perdió a América Latina después del 11-S. Continuó siendo la principal potencia económica, militar y financiera del hemisferio. Lo que comenzó a erosionarse fue su capacidad para definir por sí solo las prioridades regionales: Washington había desplazado su atención hacia Medio Oriente y Asia Central.
Mientras tanto, ese espacio fue aprovechado por una América Latina que comenzaba a levantar la mirada y a buscar otros horizontes. Podía mirar hacia China, Europa, Asia o cualquier otro socio dispuesto a ofrecerle nuevas oportunidades. También podía mirar hacia sí misma, algo que durante décadas había resultado mucho más difícil. El mapa de sus vínculos comenzaba a ampliarse y, con él, también la percepción de que su lugar en el mundo podía ser más grande que el que Washington había definido para ella.
Veinticinco años después, aquella libertad de mirar en distintas direcciones enfrenta un riesgo diferente: Estados Unidos vuelve a dirigir su atención hacia el hemisferio y a reivindicar una lógica de primacía regional que remite, con nuevos instrumentos y bajo nuevas circunstancias, a la tradición de la Doctrina Monroe. El escenario, sin embargo, ya no es el de 2001. América Latina dejó de tener un único horizonte externo y Washington debe ejercer su influencia en una región que aprendió, durante aquellos años de distancia estratégica, a mirar más allá de sus fronteras.
